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有關英國高等教育政策和大學戰略變革

發布時間:2015-12-09 15:12

  一、引言

  1997年高等教育《迪亞令評論》是英國大學撥款政策的分水嶺。其93條改革建議綜合清單包含了擴大高等教育規模、提高入學率、收取學費、構建質量框架、建立高等教育質量保障局、促進高等教育關注未來就業需求等建議。該評論引發了對高等教育目的和作用的全國大討論,也引出了進一步的研究報告,如2003年《拉姆伯特報告》特別強調應采取措施加強大學與企業的聯系,以促進經濟增長和有效地服務于畢業生就業。《迪亞令評論》和《拉姆伯特報告》中的許多改革要點在《2003年政府白皮書》中體現出來,隨后在2004年的《高等教育法令》中得以實施。

  他們將改革指向高等教育,因為他們持有一種實際的觀念:國家通過公共稅收資助高等教育,高等教育投資效益應最大化。廣義上看,這一觀念是合理的,大學對社會和經濟的貢獻通過個人和社會對公共投資的回報率來衡量。根據人力資本理論原則和人們對社會事務參與面的擴大,大學生規模相應大幅增長。從現實角度來看,學術界和工商界的關系不斷加強,增加了大學額外的、多樣化的收入來源,也刺激了高校創新、創業活動,并減輕了公辦高校對政府資助的依賴性。這一實用主義觀念得到了大學與政府、企業關系的觀念變化支撐,大學具有如下特點:

  1、大學本科教學培養學生解決問題、產生創新觀點、增強對變革的適應性的寬泛技能;研究生教育的重點是創造知識、轉化知識,所有這些能力都應適應實際工作和經濟發展的需求。

  2、大學研究成果應強調商業價值,推動知識經濟的發展,產生更多的公司和高技術工作崗位。

  3、大學提供咨詢、繼續職業教育和終身學習,通過有效的知識轉換,滿足社區的、區域的和全球的需求,滿足來自地方事務、職業團體、國際參與者和國家政府的利益相關者和選民的需求。

  大學功能和目的的這種轉變即大學的“第三使命”。

  二、第三使命:理論與實踐

  “第三使命”明顯區別于“第一、二使命”(教學、研究),它強調大學活動與外部社會和經濟環境的直接聯系。三邊螺旋模式反映了大學、企業和政府聯系的實質,具有三種使命的大學在這三邊關系中處于中心地位,大學也即企業型大學。

  當然,大學與企業和政府的關系不一定專門指創新和創業,如前蘇聯的中央集權模式、西方民主國家的松散模式,這三者是獨立運行的,它們的合作是隨意的、松散的,而不是系統的、有機的。相反,三邊螺旋模式是多種利益和部門工作領域的有機整合,有三方網絡、類似科學園區的合成組織和基于相互合作的連鎖公司等。

  三邊螺旋模式有力地改變了人們的觀念。隨著大眾對大學主要作用即扮演知識創造和知識運用的戰略性角色的認識的增長,對大學戰略和影響力量化標準的實驗性研究也在不斷取得進展。這一過程中,顯著的變化是知識的資本化和商業化。在對第三使命的分析中,格爾布蘭森和斯立普撒特對商業化和企業活動作了區別。他們認為,前者是用戶導向的商業化,即通過簽訂合同、提供咨詢和相互合作等方式的較為傳統的模式;后者是科學導向的商業化,通過專利、認證、開辦大學公司,使大學的發明、創新和知識創造產業化。新實驗研究運用定量分析對國家政策和辦學機構進行深層分析,有助于我們了解和理解第三使命的進程。對大學、企業和政府關系新模式的調研也成了全球現象,這進一步加深了對不同國家(如歐洲、英國、中國、東南亞和一些發展中國家等)背景和文化的理解。

  經合組織國家的實踐研究表明,大學正成功地執行其第三使命,并對國家和全球的經濟產生重大影響。2003年《薩皮爾報告》強調急需加大對高等教育和研發的投入以促進歐盟經濟向創新型經濟轉型,2001年巴珊尼尼和斯加佩特㈣也證明了高等教育對人力資本增長和研發活動的重大貢獻是經合組織國家經濟增長的主要驅動力。大學第三使命主要有以下幾種運作方式:

  1、大學研究(如在生物、醫療和藥物學領域的研究)有用知識的份額增加。

  2、大學有熟練技能的畢業生和研究人員加入工業領域。

  3、大學向公、私立組織專業人士提供咨詢和繼續職業發展教育。

  4、大學創造新科技手段和方法,包括創造新設備、新實驗室和新技能等。

  5、隨著網絡的發展和社會互動的滲透,企業研究人員也參與大學公共資助研究項目。

  6、通過大學咨詢和合作研究,工商業界解決問題的能力得以提升。

  7、大學通過創新和知識的商業化如開辦連鎖公司等對經濟發展作出直接貢獻。

  經濟學研究也表明,基礎研究有投資回報率,但是計算較困難,因為收益很難量化。然而,對大學的深入研究以及對大學周邊地區經濟活動的區域性研究,可以分析出大學的創新、合作、知識轉換如何促進周邊地區的經濟發展并為它們帶來大范圍的益處。科學的研究證明,2007-2008年高等教育對英國經濟的全面影響可以用四個關鍵數字體現出來:高等教育總產值592.5億英鎊,對國民生產總值(GDP)貢獻值334.1億英鎊,高等教育出口盈利53億英鎊,提供就業崗位66.8萬個。

  三、對高等教育撥款與投資趨勢的思考

  盡管高等教育對知識經濟有重要的作用,但20世紀90年代學生規模迅速增長,而公共撥款未能跟上其步伐,如學生的入學率從1989的16%增長到2005年的43%,生均的實際撥款下降了40%。大學的一些新收入來源,如1998年開始的9個地區發展署(RAD)年均20多億的預算為大學提供了額外資助。大學還可以競爭高等教育創新基金的經費,該基金從2001年開始資助大學與公私立組織之間的知識交流活動。大學更重要的收入來源是學費,2006年大學開始收取學費,最初限制在3000英鎊。

  2010年《布朗尼報告》建議,鑒于2011-2012年高等教育創新基金預算是1.5億英鎊,學費最高應上漲至9000英鎊。然而,受2008年金融危機的影響,政府面臨減少公共支出的壓力。2011年商業、創新和技能部最新政府白皮書中關注的是學生的需求而不是整個高等教育系統。因此,大學需要采取措施適應學生和雇主的需求,為提高高等教育入學率擴招2萬名大學生,高等教育機構(含私立學校和繼續教育學院)可收取年均低于7500英鎊的學費。然而教學撥款卻

  減少了80%。

  高等教育撥款大幅減少。2012年將取消9個地區發展署,取而代之的是地方企業合作組織(LEPs)接受非中央政府的撥款。2011年的形勢非常嚴峻。2011年初,英國高等教育撥款委員會(HEFCE)宣布,2011年4月到2012年4月財政預算減少9.4億英鎊,大幅削減教學和資本預算。其中,43億英鎊用于大學教學,比既定預算減少1.8億英鎊,減少了4%;研究預算也減少了1740萬英鎊,減少了1%。撥款減少導致分配的競爭加劇。研究型大學要求研究經費撥款應集中在名牌大學,因為他們是“精英聚集體”。這與其他國家創建世界一流大學的舉措類似,如中國的“985”項目給十多所頂尖高校增加12.7億歐元投資,德國的“卓越優先”項目于2010年給名牌大學增加27億歐元投資,法國對一些重點高等教育機構投資110億歐元,以期將它們建設成世界一流的大學。韓國、澳大利亞、美國、印度和丹麥等都有類似的集中撥款。根據商業、創新和技能部要求,在新的卓越研究框架下,2013年開始的研究經費撥款,二類研究(原創性、重要性及其作用得到國際認同的研究)將不能從撥款委員會中得到“質量方面”的撥款,撥款主要集中在三類研究(國際優秀)和四類研究(世界領先)的大學。因此,一些名牌大學不能因為其地位而直接獲得更多的撥款,但它們間接受益于三類、四類研究的撥款。

  從比較的觀點看,不只是英國高等教育機構面臨金融危機的壓力,許多國家的大學都面臨“用更少的錢辦更多的事”的挑戰。但是英國的財政緊縮政策對大學的影響超過其他國家:其生均支出比美國少50%,比澳大利亞少25%;其高等教育占GDP的比例比法國、澳大利亞、中國、日本、瑞典、加拿大、印度和美國都要低,也明顯低于經合組織國家的平均值。而英國高等教育入學率增長至37%,波蘭、愛爾蘭、荷蘭、瑞典、葡萄牙和斯洛伐克的高等教育入學率均超過英國。相對少的高等教育投入對英國高等教育未來的國際競爭力將產生長期的負面影響。在經濟困難時期,大學招生名額跟不上不斷增長的入學需求,這已經是失敗之策了。2009年由于就業機會減少,大學入學申請者增加了3.6萬,但只有1.3萬名學生申請成功。當個人機會成本低,要保持高質量技能訓練,有必要減少“啃老族”(那些未上學、未就業和未接受培訓的年輕人)和社會福利系統相關的財政壓力時,英國未能像一些經合組織國家那樣捍衛高等教育的開支。教育投資的增長有助于英國經濟復蘇,使其具有競爭力,也有助于改善年輕人的長期職業前景。2010年《布朗尼報告》作為大學財政困難時期財務的生命線而受到歡迎,但也遭到了諸多批評。2012年起學費大幅增長引起了眾多討論,并引發嚴重抗議,這些抗議中也包含了對學生長期債務和收費最高的名牌大學招生方式的真正關注。對《布朗尼報告》的關注直指英國未來高等教育的本質。如考里尼在2010年對年度教學經費限制撥款的不確定未來提出質疑。過去教學經費撥款的依據是高等教育具有“公益”特性,由公共財政支出。大學在幫助少數人上具有一定的彈性,但是大學課程還是要反映戰略重點科目。相反,學生支付學費,學生是顧客,學校要提供滿足學生、市場需要的課程。學習的價值通過經濟計算方法來衡量,大學在考慮公共利益和長期國家利益之外,更需要確立滿足顧客個性化需求的觀念。

  四、啟示及建議

  本文對英國高等教育投資政策趨勢的評論所蘊含的啟示可以通過政府政策和大學領導的管理重點這兩個視角來理解。

  受2008年金融危機影響,政府在削減公共支出以減少財政刺字;同時,政府又面臨壓力,要保持國家公共衛生和教育方面的基本公共服務。中小學受削減的沖擊最大,高等教育次之。大學的外部資助也是問題重重,因為經濟衰退導致許多企業減少研發預算。公司在投資戰略上更加謹慎,采取邊走邊瞧的方法。由大學和公私立企業組織組成的自治合作伙伴,即所謂的創新雙重螺旋體在當今的經濟形勢下顯得更加脆弱。雖然現在難以作出決策,但受高等教育對經濟長期廣泛發展的顯著貢獻等因素的影響,政府將重新評估重點資助研發的投資政策以及通過更好地資助高等教育來促進人力資本增長的政策。維亞樂和艾斯科維奇認為,在這一困難時期,國家和地方政府通過大力投資科技研究的“不可避免”的戰略無疑是“救星”,它拯救了研發系統。當前危機的特點是公眾的作用至關重要,即使對過去公眾作用微不足道的國家和地區而言也是如此。根據凱恩斯經濟學和赤字支出觀念,對研發、創新和創業的投資被視為逆潮流的手段——通過持續的財政刺激及對大學一企業合作的重點投資推動創新。

  這一風波的順利度過和高等教育的美好未來不只靠中央和地方政府的戰略決策,也要依靠大學自身的戰略性領導和管理。對高校領導戰略決策,筆者有四個建議:

  首先,大學要通過節約開支和有效花費等方式管理好經費。最近迪亞蒙德教授關于英國大學效率和現代化的研究報告指出,英國高等教育是高效率的,但是大學在面對全球競爭加劇、交費學生預期增加的背景下,需要有效管理已被削弱的公共資助,爭取優化和精簡內部管理。報告所提的主要建議如下:

  1、增加運行成本支出的透明度。

  2、通過廣泛宣傳分享最佳實踐者的經驗。

  3、簡化內部管理流程。

  4、促進全國范圍的高等教育采購合作。

  5、改進效率評價指標框架。

  6、挖掘潛在外部資源,通過提供服務和私立企業建立戰略性關系。

  大學第二個戰略重點是要有效適應變化,尤其要使傳統的學術價值與所謂的“破壞性”理念的創業精神相融合。這需要處理好文化的轉變并持有這樣的觀念:第三使命不一定會威脅傳統價值和學術誠信。認識論爭議的核心是知識創造的本質和目的,理論的、好奇心驅動的基礎研究和知識創造是為了發表高質量的學術論文,而技術驅動的實用研究的動力是實際應用、知識資本化、專利知識產權和商業利益等。然而,這一分歧的結果是:雖然研究和知識創造能滿足這兩大目標,但“知識多價”閉的觀念受到懷疑。這在納米技術和生命科技領域得以明顯體現,在這些領域,新的基礎理論研究產生了新實用知識,不少學術人員加入技術公司,同時也有更多企業研究人員加入學術實驗室,這種融合促進了專利和高質量研究成果的產生。實際上,專利能提高出版成果的重要性,加強與企業合作能為大學帶來額外的資金,以購買更多的設備和支付研究成本。

  大學第三個戰略重點是教學、科研的國際化。國際合作能抵消國際競爭,通過國際合作建立高質量的、創新性的國際比較研究戰略伙伴,使得具有不同觀點、不同學術傳統的頂尖學者對共同關注的問題找到新的、創新的方法。推動這種合作伙伴國際化需要對人才培養進行投入,提高其在國際比較方法上的專業性,人文和社會科學更應注意提升國際研究團隊的文化認知能力和方法。國際合作也有助于豐富學生的閱歷,為學生在全球市場就業做好準備。推行課程國際化、改善學生服務工作、改進教學方法等戰略關注學生適應環境和適應文化的需求,這些戰略也是吸引海外學生來英攻讀研究生課程的關鍵。

  最后,大學應形成與眾不同的個性身份,博董等把這種身份稱為獨特銷售地位(USP),其組織品牌描述如下:“這一組織可識別、辨別和傳播一種獨特的產品、機構和服務……能使包裹學習、生活方式和定位等的特殊紅包價有所值。”2003年加普里歐對英國大學領導塑造大學獨特地位、豎立大學品牌和聲譽的觀點進行了研究。該研究表明,大學領導(尤其是一些著名研究機構的領導)更注重聲譽而非品牌,認為品牌與負面的商業含義相關。然而這種情況在2003年以后發生了改變。在財政惡化、競爭加劇的背景下,大學面臨的壓力不斷增長,大學不但需要生存,也需要繁榮發展。在政府將經費集中于三、四類研究性大學的背景下,不是所有大學都能成功競爭到足夠的研究經費,并根據研究成果的質量獲得相應聲譽。其他大學不得不根據潛在市場的標準豎立品牌,贏取聲譽,如德福特郡大學引以為豪的“提供入學機會”和“豐富學生閱歷”就是佐證。重構大學高層管理隊伍,設立人力資源市場營銷和設施資源管理高級主任三個崗位,這些也都反映了學校新品牌戰略的重點。

  五、結論

  本文概述了英國高等教育資助的近況:受實用主義戰略政策的影響,英國的大學在擴招,但對大學的撥款并未相應增加。大學將成本轉嫁給學生分擔,大學也為解決經費問題尋求多種收入來源。高等教育這一政策的變化也反映了教育理念的變化,這與高等教育的市場化原則和第三使命觀念相吻合。毫無疑問,在促進知識經濟發展的背景下,大學與政府、企業的關系日益密切,但受2008年金融危機的影響,大學與政府、企業的良好合作關系處于危難之中。雖然大部分經合組織國家都在節省開支,但英國財政削減尤為嚴重。在全球知識經濟背景下,英國要保持長期的競爭優勢,必須保證對高等教育的投資。

  目前,英國高等教育的世界領先研究成果僅次于美國,居世界第二。世界引用率最高的出版物中,英國出版的占14%。其出版物引用和公共投資的比率在G8國家中是最高的,也表明是最有效率的。但是受當今政策和經濟滑坡的影響,這種全球領先的優勢能保持到何種程度,將是個疑問。

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