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9·11 后的美國國家信息安全政策解析

發布時間:2015-12-05 15:33

  2005年12月15日,《紐約時報》發表長文披露布什總統早在2002年就簽署命令,允許國家安全局在沒有得到法庭許可的情況下,竊聽疑似恐怖分子者的通訊,包括長途電話、手機和電子郵件。就在此條使得輿論大嘩的新聞發布之前一天,國會眾議院以251票對174票順利通過延長《愛國者法》期限。《愛國者法》的重要條款之一,就是允許行政當局對恐怖嫌疑人實施竊聽。此后不久,致力于從事信息時代個人隱私保護的非政府組織電子隱私保護中心向聯邦最高法院提出訴訟請求,要求司法部公布竊聽材料。無論朝野,人們紛紛開始思考這一事件是否違反了美國的憲法。由此引申出的問題,則是國家信息安全問題的核心之一:如何在通過控制信息流動保障國家安全與維護公民個人隱私不受行政權力侵害之間尋找更加合適的平衡點。

  一、 基本概念界定與理論分析框架

  本文所說的國家信息安全 , 指的是這樣一種狀態:國家行為體認為特定的信息基礎設施、特定 信息流動以及國家對于上述設施和信息的控制能力不面臨威脅。

  國家信息安全的定義可以細分為以下三個層面:(1)從本質上看,國家信息安全主要是特定時期國家行為體通過與其他行為體互動建構而成的一種認知。無論是國家信息安全,還是國家安全,在現實生活中都必然是客觀實際與主觀認知的結合,但是在本論文中,更加關注其中的主觀方面,因為在客觀實際保持相對穩定的情況下,不同的主觀認知對于最終戰略的確定,具有決定性的影響。同時需要明確指出的是,這里國家行為體的認知,是通過決策者的認知具體表現出來的。(2)國家信息安全涉及三個層次的目標,其優先性依次是保障特定信息基礎設施的正常運轉;保障特定信息流動;獲得更大范圍控制信息傳播的能力。保障特定信息基礎設施是國家信息安全最為基本,也是最優先考慮的目標,處于國家信息安全的核心地位。(3)國家信息安全具有兩個特點,即依附性和相對性。所謂依附性指的是人們無法脫離獨立的問題領域來討論國家信息安全問題,即使做出這方面的嘗試,研究者實際上總是在討論特定領域的信息安全問題。不同領域本身所具有的特點對于相應的研究有著非常重要的影響,例如,在涉及是否可以通過合作來實現國家信息安全的問題時,軍事領域和經濟領域表現出了相當強烈的差異。所謂相對性,或說不確定性,主要是因為國家信息安全實際上是一種主觀認知。在信息爆炸的時代,這種認知不可避免地受到信息處理能力相對有限與分析框架更新速度滯后的影響。這一相對性決定了必須重視微觀層次的研究,更多地關注行為主體內部的具體決策過程。

  美國國家信息安全政策制定過程中包括了兩大類行為體:美國國家信息安全政策決策圈內的行為體、決策圈外的行為體。決策圈內的行為體具體包括四類:美國總統、美國國會、美國政府內部的軍事機構和軍事情報機構(以國防部、國家安全局、中央情報局為典型代表)、美國政府內部涉及國家信息安全的非軍事行政部門(以國土安全部、聯邦調查局、國務院為典型代表)。決策圈內的行為體能夠直接參與國家信息安全政策的制定過程。決策圈外的行為體包括利益集團、大眾傳媒、公眾以及外國政府和跨國的非國家行為體。

  就具體的國家信息安全政策研究而言, 本文的基本命題是將國家信息安全政策的制定不僅看 作是決策的過程 , 更是一個認知 建構的過程。 制定政策的過程 , 實質是決策圈內不同機構形成共 同認知的過程。 當政策輸出之后, 決策圈外行為體的反饋, 實質則是觀念建構和共有知識的形成與 變化的過程。這一基本命題可以劃分成以下三個子命題:

  1.國家信息安全政策的制定過程,是決策圈內行為體建立共有認知的過程;國家信息安全政策與環境之間的互動,則是決策圈內外行為體共有觀念建構和分享共有知識的過程。國家信息安全與國家信息安全政策都是被建構而成的,影響這個建構過程的主要因素是決策者對于國家信息安全的認知。其他行為體對于國家信息安全以及國家信息安全政策的影響,是通過對決策者認知的影響間接產生的。

  2.影響決策者認知的主要因素是歷史經驗、組織內部的共有知識以及不同行為體之間的相互關系。決策者的認知,通過對于國家信息安全中重要利益的認定、對國家信息安全面臨威脅嚴重程度的評估以及實現國家信息安全政策工具的選擇表現出來。決策機構內部不同行為體對于國家信息安全的認知有其內在的穩定性。對于某個行為體來說,即使最終形成共有認識與其原有的認知不符,也不意味著其必須放棄或者改變原有的認知。

  3.決策圈內外的各行為體之間的互動過程大體上可以分為三種模式:第一種模式,是體系內創制模式,也就是決策圈內的行為體形成共同認知,制定政策,然后以政策影響圈外的行為體,形成互動;第二種模式,是自下而上的草根創制模式,就是決策圈外的行為體形成共同認知,通過意愿表達程序輸入決策圈;第三種模式,是體系外創制模式,也就是決策圈內的部分行為體,首先以某種方式影響圈外行為體的認知,然后以這種認知作為對圈內其他行為體施加壓力,進而影響決策。

  在具體實踐中,影響決策過程的主要因素包括兩個方面:第一個方面是以公眾輿論傾向與基本認知為代表的外部環境因素;第二個方面是決策體內部共同認知的變化。總體來說,包括安全政策在內,美國的公共政策制定過程是一種精英主導的自上而下的決策過程。在這一決策過程中,外部環境的多元化與否,是不同精英集團之間是否能夠形成有效制衡的關鍵所在。

  二、 均質化的外部環境:9·11 后美國國家信息安全政策演變的外部因素

  9·11恐怖襲擊事件的直接后果之一,是使得美國民眾對于美國面臨的安全挑戰形成了自越南戰爭后期以來罕見的一致認識:民眾基本上認同美國面臨來自恐怖主義的嚴重威脅。這種認知一致造成的直接后果之一,就是導致了美國國家安全戰略決策過程中行政立法關系的變化:行政機構開始再度占據優勢地位。這在很大程度上改變了自越南戰爭后期以來,立法機構在美國國家安全戰略決策過程中占據優勢地位的局面。

  立法機構能夠在國家安全戰略決策過程中占據優勢地位,與自由主義傳統中對于“政府”警惕和反對有著深刻的關聯。這種基于自由主義的對于政府的不信任,普遍存在于美國的公眾之中。如圖1所示,自20世紀60年代中期以來,美國的蓋洛普公司舉行過一系列民意調查,研究美國民眾關于何謂國家未來最大的威脅:大型公司、大型工會還是大政府。

  調查數據顯示, 自1965 年2 月至2004 年11月的時段里, 美國民眾始終認為大政府對于國家的未來構成了最大的威脅。值得注意的是, 自冷戰后期至2000 年10 月, 認為大政府構成威脅的民眾呈現穩定上升趨勢:1985 年 6 月的調查數據顯示, 50 %的受訪者認為大政府構成了最大的威脅 , 2000 年10 月有65 %的受訪者認為大政府是最大的威脅。

  但是在9·11恐怖襲擊事件發生之后,受訪者的認知發生了巨大的變化:2002年7月的調查數據顯示,只有47%的受訪者認為政府是最大的威脅,這一數字是自1983年以來的歷史最低點。

  自9·11恐怖襲擊事件發生以后,直至今日,對于再度遭受恐怖襲擊的擔憂仍然是美國民眾首要關注的問題之一。對于安全的強烈憂慮使得特定時期內美國公眾愿意為獲得必要的安全保障支付更高的代價,其中包括暫時忍受對于自由權利的侵犯。在9·11恐怖襲擊事件發生之后,2002年1月的調查顯示,當時有47%的受訪者認為,政府應該采取各種必要的措施避免再度在美國發生恐怖襲擊事件,其中包括那些會侵犯自由民權的措施。雖然隨著時間的推移,這一數字在逐漸地減少,但減少的速度相當緩慢,到了2003年11月,仍然有31%的受訪者持相同的觀點。
  由于公眾對于安全問題的關注,由于公眾希望政府采取實際行動以保障自身的安全,并愿意為此承受包括自由民權受到侵犯在內的代價,這促使了決策權力從立法機關向行政機關的轉移:面對突發事件,面對要求作出快速反應的局面,行政機構因為其能夠更加有效地行使權力而獲得了優勢地位。從美國戰后的歷史發展看,“濫用行政權力會對自由民權構成損害”這一認知的廣泛存在,是制約行政權力擴張的最主要的外部環境。這一認知在9·11事件沖擊下出現了淡化與轉變的跡象,24而這種認知的變化直接促成了9·11恐怖襲擊事件發生之后權力結構的變化。在國家信息安全相關的領域,公眾對于政府的不信任表現為對政府所掌握的信息“監聽”能力的擔憂。9·11恐怖襲擊事件發生之前,這種不信任表現得非常強烈。如表1所顯示的,2000年9月的民意調查顯示,47%的受訪者“非常關注”政府“監聽”嫌疑犯計算機和追蹤其互聯網使用情況的能力;54%的受訪者“非常關注”政府“監聽”嫌疑犯家用計算機文件的能力:63%的受訪者“非常關注”使得政府得以“監聽”互聯網電子郵件以搜集相關證據的軟件。這一關注,可以看作是擔憂濫用行政權力引致侵害自由民權這一觀點在國家信息安全領域的表現。

  如果就事論事而言,大多數被看作是“信息攻擊”的行動與其說是“戰爭行為”,不如說是計算機犯罪,對于國家安全并沒有構成“實質性威脅”。除了少數有組織的犯罪集團盜取信用卡造成經濟損失之外,多數甚至是絕大多數針對政府機構信息系統的攻擊行動與其說損害了國家信息安全,不如說是損害了政府的威信,暴露了在日常維護中存在的漏洞。其具有的實質性影響,并不比60年代反對越戰的激進青年在墻頭噴涂油漆畫對國家安全產生的影響更大。

  9·11恐怖襲擊事件發生之后,在相關部門的分析視野中,狼的影子終于出現了:基地組織這樣的非國家行為體,借助遍布全球的發達的通信網絡,有效地策劃了復雜的跨國恐怖襲擊,在美國這個超級大國的本土成功發動了恐怖襲擊。對于國家信息安全而言,它提出了一種潛在的可能性:有意圖、有能力借助非對稱手段對國家行為體發動襲擊的非國家行為體不但存在,而且確確實實地應用互聯網策劃了這樣的行動。雖然2001年9月11日拉登是讓他的信徒手持與信息技術沒有太大關系的裁紙刀劫持飛機去撞大樓的,但是專家可以認為拉登的繼承者將通過敲打鍵盤、點擊鼠標的方式對美國滿是漏洞的信息基礎設施發動襲擊。沒有人能夠忽視這種基于“做好最壞打算”的原則而提出的預言。由此產生了三個重要的后果:第一個后果是改變了國家信息安全問題在整個政府議程的優先性位置,它的排名被提前了;第二個后果就是讓主張“控制”的要求獲得了更加有利的位置,開始逐漸在國家信息安全政策中占據主導地位,控制戰略成為主導信息安全政策制定的指導思想;第三個后果就是那些主張應該限制國家行政權力以避免侵害個人隱私的力量失去了民眾,監督政府的聲音在很大程度上被掩蓋起來了。

  其次,9·11恐怖襲擊事件的發生,揭示了國家信息安全政策面臨的新挑戰,即美國國家信息安全面臨威脅的主要形式發生了重要變化。9·11恐怖襲擊發生之前,在考慮國家信息安全面臨的主要威脅時,關注的焦點是直接侵入或摧毀至關重要的信息基礎設施,并籍此損害美國的利益。換言之,主要的威脅在于對關鍵性信息基礎設施的信息攻擊,而相應的國家信息安全政策的首要任務就是防止恐怖分子破壞關鍵性的信息基礎設施。但是在9·11恐怖襲擊事件中,標志性建筑而非信息基礎設施成為恐怖分子的攻擊目標,恐怖分子非但沒有攻擊信息基礎設施,反而是充分利用了發達的通訊網絡作為組織策劃跨國行動的有效工具:恐怖分子在利用,而不是攻擊互聯網;恐怖分子不是運用某一單一手段攻擊單一的目標,而是嘗試利用多樣化的手段攻擊不同的目標;恐怖分子借助網絡改善其跨國組織、策劃與協調的能力,并借助發達的現代媒體傳遞襲擊后果的恐怖效應。

  國家信息安全面臨威脅形式的變化,對國家信息安全政策提出了新的要求,國家信息安全政策不再是局限于消極的防御性目標———保護國家信息基礎設施以及在其中存儲、傳遞、交換和處理的信息的安全———而是要更加積極地加強對于特定信息流動的管理。換言之,如同在反恐戰爭中已經表現出來的那樣,國家必須解決如何有效監控國境內信息流動,甚至是如何有效監控全球信息流動,并能夠從中及時識別出特定信息并作出反應的問題。要解決這個問題,就讓“控制”而非“開放”成為國家信息安全政策的主導。

  沈 逸

  (復旦大學 國際關系與公共事務學院)

學術參考網:http://www.qfkih.com.cn/jsj/wl/142256.html

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