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司法改革中檢察權的內部運行機制思考

發布時間:2016-05-18 17:41

  新一輪司法改革的開啟對依法獨立行使檢察權提出了更高要求,應充分認識檢察權性質的多樣化和復合性以及檢察權行使的一體化和獨立性,明確不同權力運行主體之間的關系和責任,并在遵循訴訟規律的基礎上,優化檢察職權配置。

 

  任何檢察制度的設計及改革,均應以實現檢察制度創設目的和保障檢察權充分行使為目標。檢察權運行機制是實現檢察權能和價值目標的重要載體,要確保檢察權運行機制功能的正常發揮,首要前提便是要賦予和厘清檢察權運行機制中推動檢察權運行的各主體應當享有的職權。本文所探討的檢察權內部運行機制,主要是指在新一輪司法改革中,依法獨立行使檢察權目標下的檢察權內部機制設計,包括檢察辦案組織形式、不同檢察權能行使方式和權力主體關系及責任問題。

 

  一、我國檢察權內部運行機制之檢討

 

  在我國,長期以來檢察機關辦理案件采取檢察人員承辦——部門負責審核——檢察長或檢察委員會決定的逐級審批辦案機制,這種模式主要來源于我國黨政機關活動應遵循的民主集中制原則,即在廣泛民主的基礎上,進行集體決策。在檢察機關成立初期,逐級審批制辦案模式起到了防止適用法律錯誤的積極作用。然而隨著我國依法治國的推進和人民群眾民主意識的提高,這種具有強烈行政性質、采取單一式行政格局來塑造檢察制度、統合檢察權能的運行模式,呈現出檢察權運行主體享有的職責界限不明確、不具體、不均衡等諸多弊病:

 

  第一,有悖于檢察權的司法屬性。對案件的審查判斷應當遵循司法親歷性原則,而在層級審批的辦案模式下,檢察長無暇親自審查證據、核實案件事實、聆聽涉案當事人對案件事實的意見,要根據案件承辦人提供的素材直接決策,有違司法親歷性的內在要求,此等上命下從的行政特性與檢察活動的司法屬性不相吻合,其決定的客觀合理性也一直備受質疑。

 

  第二,難以兼顧公正與效率二元價值目標。公正與效率是現代司法制度追求的雙重價值目標,美國學者波斯納曾指出,效率乃公正本身應有之義,畢竟遲來的正義為非正義。案件審批制在一定程度上體現了權力行使的審慎與謙抑,但案件內部流轉與層層匯報也難免造成不良后果:一方面,審批環節過多導致辦案時間的拖沓遲滯,危及訴訟效率的提升,也浪費原本就比較稀缺的有限的司法資源;另一方面,造成案件偵辦最佳時機的貽誤,有時會喪失突破案件或獲取證據的機會,危及實體正義的實現。此外,辦案環節多、效率低,也為外部因素干預司法提供了可乘之機,不利于司法公正的實現。

 

  第三,辦案權責不明,既不利于檢察官辦案積極性的提高,也難以確定和追究辦案責任。現行辦案模式,一方面,承辦檢察官的意見在許多情況下難以在案件最終處理時得以反映和體現:另一方面,在一些案件中也成為一些承辦檢察官推卸責任的手段。就是說,沒有賦予承辦檢察官一定的決定權力,在辦案過程中不利于激勵他們的主觀能動性,不利于培養其工作責任心,提高其業務水平,也無法落實錯案追究責任。

 

  以上問題的長期存在,導致陷入辦案質量無法提高的惡性循環,以及冤錯案件發生后,責任倒查及承擔的困難,最終影響的是案件公平正義的實現和司法公信力出現危機。

 

  二、以我國檢察權的特殊性審視其內部運行機制

 

  檢察權作為國家權力中一項獨立的憲法權力發揮著特有的作用,只有深刻認識和準確揭示檢察權自身的特殊性,才有可能設計符合檢察權內在要求的運行機制。我國檢察機關具有作為國家法律監督機關的憲法定位,檢察機關通過訴訟活動中檢察權的獨立行使履行法律監督職能,既具有合法性又具有正當性。從理論基礎的角度講,受到列寧法律監督理論的影響以及權力制衡理論的要求,由我國人民民主專政理論決定,檢察機關當然地承擔了國家法律監督機關的職能:從實踐根據的角度講,中國傳統文化蘊含的對權力的崇尚、中國現行執法司法狀況和建設法治國家的要求決定了法律監督的必要性:而檢察機關的發展歷程和性質也賦予了其行使法律監督權的適格性。

 

  ()檢察權性質的多樣化與復合性

 

  同人民代表大會的立法權、人民政府的行政權和人民法院的審判權相比,法律監督權屬性設定使其包含著多樣權能,具有復合特征:

 

首先,訴訟職權與訴訟監督職權的復合性。在理論層面厘清檢察訴訟職權與監督權能之間的關系是檢察權優化配置的前提和基礎,近年來學者和司法實務專家對這一問題都在避免走絕對化路線,而是采取比較理性和務實的態度。其實,檢察機關法律監督職權是一個完整的整體,訴訟職權和訴訟監督職權均隸屬于法律監督職權,但兩種權能所應遵循的司法規律有所不同。在行使訴訟職能時應當遵循程序法定、無罪推定、審判獨立及控辯平等原則;在行使監督職能時,則要體現監督者在訴訟中沒有訴訟利益的中立性、監督區別于制約的單向性、以及監督效力的程序性。

 

但兩種權能在行使方面又存在一定的交叉。從權力性質看,一些檢察職權,如二審抗訴權、審判監督抗訴權以及審查批捕中追捕追訴權和審查起訴中漏罪漏犯的追訴權等職權的履行,既有訴訟職權的性質,又有訴訟監督職權的屬性,很難進行嚴格區分;從權力行使階段看,在司法實踐中,訴訟監督的運行與訴訟程序具有同步性,隨著訴訟程序的啟動,訴訟監督程序也開始發揮其監視和督促的作用

 

從權力運行結果看,實踐中往往存在一個權力違法行為同時產生兩種法律后果的情形,比如在對證據合法性進行審查后,一是根據訴訟職權排除了非法證據,二是根據偵查監督職權對偵查機關發出糾正違法通知書。同樣情況也存在在庭審時對法院違法行為的審查,這種職權處理上的交叉在實踐中具有普遍性。可以說,訴訟職能是監督職能的前提,監督職能是訴訟職能的保障,二者是相輔相成的。

 

其次,司法屬性與行政屬性的復合性。檢察權的此種復合性得到學界普遍的認可,比如我國臺灣地區學者林鈺雄教授在談及檢察官的定位時曾指出大陸法系所創設之檢察官制,當初既未采行政府代言人的一般行政官模式,亦未采納完全獨立自主的雙法官模式,因而自始具有居間的雙重性質,而由創設之目的以觀,檢察官向來亦居于法官與警察、行政權與司法權兩者之間的中介樞紐。檢察官的守護人,既要追訴犯罪,更須保護被告免受于法官恣意及警察濫權,擔當國家權力雙重控制的任務;檢察官不是法官,但要監督法官,共同追求客觀正確之裁判結果;檢察官也不是警察,但要以司法之屬性控制警察的偵查活動,確保偵查活動之合法性。

 

就其行政性而言,主要體現在如下兩個方面:一方面,上命下從的縱向關系。即檢察機關存在的上下領導關系。另一方面,檢察行為的自發性、主動性及積極性也反應出其較為濃厚的行政色彩。就其司法屬性而言,主要體現為如下兩點:一方面,檢察活動以適用法律為目的,法律性特征較為突出。另一方面,從檢察權行使的方式來看,在認同上下級領導關系的同時也認可強調檢察官的獨立性,而非完全長官的附庸口舌,檢察官是具有行使檢察權限的政府機關。每個檢察官作為政府機關,都有行使檢察權的權限,并非只有檢察廳的首長才有這種權限。

 

就是說,在檢察事務方面,是具有自己決定和表示國家意志的獨立機關,而不是唯上司之命是從的行使檢察權。檢察官所以被稱作獨任制機關的原因就在于此。著眼于我國檢察權的現實狀況和發展趨勢,檢察權兼具行政性與司法性是一個普遍共識。而從我國憲法對檢察院獨立行使檢察權的定位和中央對司法獨立包括審判獨立與檢察獨立的解讀角度看,檢察權司法性質是其應有之義。兩大程序法的修改使檢察機關的訴訟監督權力更加突出的同時也強化了檢察權的司法屬性,如對于非法證據排除、羈押必要性審查、受理訴訟當事人的侵權申訴等方面的賦權,都從立法層面強調了檢察權的司法性。由此可見,對檢察權性質我們應當堅持多維視角和復合理解,并在此基礎上構建其運行機制。

 

  ()檢察權運作的一體化與獨立性

 

所謂檢察一體化是指在承認檢察官獨立性的前提之下而建立的,這是為了防止檢察權的運行遭立法權或檢察權以外的行政權不當干預,而影響司法追訴的中立及公平;同時又考慮到檢察官系代表國家追訴犯罪,檢察權的行使必須有全國一致性,以免追訴標準不一,造成人民無所適從,故才有檢察一體原則的設立。總之,檢察一體除了使檢察權的行使更具有效能的集中、發揮團隊力量外,最主要的還是在于發揮內控及監督的功能,使檢察權的行使具有一致性且不致濫用。

 

檢察一體原則產生的深層次原因在于檢察權兼具行政與司法的雙重性格屬性,既要確保檢察權獨立公正的行使,又要對檢察權因積極主動性所具有的侵略性加以節制,所以才會有檢察一體原則的出現,賦予檢察首長對下屬檢察官指揮監督及指令權,作為節制檢察獨立的內部監督機制。此種檢察一體與行政機關的行政一體運作原則有所不同,其最大不同之處在于檢察一體原則下,仍賦予個別檢察官行使職權的獨立性與自主性:而一般行政機關的成員則沒有獨立性,他們只不過是首長手腳的延伸而已。

 

而所謂檢察官的獨立性在于檢察官執行職務不受法律以外因素的干擾,特別是政治力的影響,對于案件不問涉案人的身分、地位、黨派,不問案件所涉及的價值判斷、意識形態,一切依照法律規定。二者有時存在一定的沖突,不當地運用檢察一體化會危及檢察官的獨立性。如何在維系檢察一體化及檢察官獨立之間確定一個恰當的結合點一直是理論實務界探求的目標。

 

我國《憲法》第132條第2款和《人民檢察院組織法》第3條、第10條均規定了檢察一體原則的核心內容。這一原則直接影響著檢察機關的外部和內部關系:就外部而言,檢察一體強調檢察機關的整體獨立性,排斥其他權力對具體檢察事務的干涉;就內部而言,檢察一體原則調整著檢委會、檢察長和檢察官之間的關系。但檢察一體并不排斥檢察官獨立行使職權這一內部運行規則,檢察官獨立是檢察機關依法獨立行使檢察權的內部獨立和個體獨立的體現,也是現代司法的一般原則。

 

我國憲法明確確立了此項原則,比如我國《憲法》第131條規定:人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。而檢察權獨立的核心在于檢察官獨立,檢察官獨立要求突出檢察官在案件辦理中的主體地位和作用,使檢察官從缺乏自主性和獨立性的案件承辦人成為有職有權有責的行使檢察權的主體。

 

簡而言之,由誰來決定就當然需要由誰來實質上審查案件,并最終負責。在檢察一體原則下的檢察官獨立,既要求上級檢察官依據法定程序和方式行使指令權,又要求指令在法定主義和客觀公正義務限制下具有合法性,當指令不具備上述條件時,應賦予下級檢察官對抗上級指令的途徑和方式。檢察一體與檢察官獨立相互設定著對方的界限,構成了檢察權運行的基礎機制。檢察一體是檢察權系統運行的基本原則,而檢察官獨立是檢察權公正行使的內部規則。沒有檢察官獨立的檢察一體,就是純粹的行政體制,檢察權就可能成為長官的個人意志,沒有檢察一體的檢察官獨立,是純粹的司法體制,也不利于執法的統一和公正高效。

 

我國檢察權內部運行機制的改革也面臨著如何通過權力的合理科學重構配置協調處置好二者關系以實現二者良性互動的問題。妥善處理好二者關系將有助于優化檢察權的內部運行機制,從而實現司法公正與提升訴訟效率。

 

  三、重構檢察權內部運行機制之設想

 

  鑒于我國檢察權內部運行機制尚存在一些不足,需要予以重構完善:

 

  ()內部運行機制重構應遵循的原則

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檢察機關內部運行機制的改革重構從宏觀上應遵循如下幾項原則:第一,維護司法公正原則。檢察改革的進一步深化,一方面是中國司法體制改革進程的必經階段,另一方面也是對人民群眾法治訴求和司法公信力現狀迫切性的倒逼式回應。近年來,司法不公與司法腐敗兩大問題愈演愈烈,一些冤假錯案陸續被媒體披露,對于普通民眾而言,宏觀意義上的體制合理性過于遙遠,但司法不公最終都會通過個案的不公而為民眾真切感知。司法公正是當前統領包括檢察改革在內的司法改革的總體目標,各項內外部改革措施都要以司法公正作為基本遵循,并且避免出現其他細化目標統攝下對公平正義這一目標有意無意的偏離。

 

第二,堅持遵循司法規律與確保權能合理運作相統一的原則,充分尊重司法工作規律與檢察工作特性,以檢察權屬性、內容、特征為依歸,避免僅以制度格局設計為出發點而忽略權能自身特征,出現本末倒置”“舍本求末的局面。第三,堅持完善組織體系與健全運行機制相統一原則,立足建立符合法律監督職能要求的辦案基本組織,在完善組織體系基礎上,合理下放權限,構建科學的內部運行機制;堅持突出主體地位與強化監督制約相統一原則,強化檢察官主體地位,突出檢察官辦案主體作用。同時,健全完善相關配套制度機制,強化對執法辦案人員尤其是檢察官的監督制約,確保嚴格、公正、文明、廉潔執法。

 

  ()內部運行機制組織體系的完善

 

  整合檢察機關內部組織機構,實現辦案組織專業化、職業化、扁平化是檢察改革的另一大深層次問題。以下僅從內部運行機制構建的角度局部地提出組織機構整合的部分設想:

 

  首先,根據訴訟規律合理分配內部檢察權。按照刑事訴訟中受案、立案、偵查、提起公訴、執行等環節將內設機構整合為:負責對國家工作人員職務犯罪舉報的受理、分流和處理的控告申訴檢察部門;整合反貪、反瀆和預防部門,成立反職務犯罪偵查部門;整合審查批準逮捕與審查起訴的偵查監督部門與公訴部門,成立刑事檢察部門;保障法院生效裁判、裁定順利執行的刑事執行檢察部門;對應新刑訴法特別程序設立涉及未成年人案件特殊性的未成年人案件檢察部門;承擔民事行政訴訟監督職能的民行檢察部門以及負責檢察業務管理監督和疑難案件及問題研究的檢察業務管理部門。其次,訴訟監督職能應當依附于訴訟職能履行。二者因為遵循的都是檢察官客觀公正義務的價值取向,且兩種職權唯有依托執法辦案才能得以充分發揮,所以不宜在訴訟部門之外設立單一的訴訟監督部門,而要在維持現有部門格局的基礎上,通過正面的激勵措施和管理上的優化提升監督效果。

 

  ()完善檢察辦案組織形式

 

  檢察官辦案組織可以依據案件情況及不同檢察業務類型設置獨任檢察官和檢察官辦案組兩種形式,一般案件由一名檢察官配備必要的檢察輔助人員辦理,重大、疑難、復雜案件可由兩名以上檢察官,組成辦案組。檢察官辦案組,可由案件承辦確定機制或檢察長依據專業化辦案需要相對固定設置,也可依需要臨時設置,辦案組負責人為主任檢察官。不同檢察職權和業務類型,適用的辦案組織形式不同,如審查批捕、審查起訴類檢察業務司法屬性強,且受偵查機關、審判機關、當事人、訴訟參與人等多方制約,可較大程度下放職權,一般案件均可由獨任檢察官辦理;而職務犯罪偵查工作須上命下從、檢察一體發揮合力,行政性強,且其權力行使關涉公職人員政治生命和自由權利,職權下放要更為慎重,一般案件應由檢察官辦案組辦理;訴訟監督業務并非訴訟的必經程序,一般情況下,處于被動、中立狀態,一旦啟動,又具有積極性、主動性,其受制約程度介于制約型與偵查型業務之間,應當依據訴訟監督事項,靈活采用獨任檢察官或檢察官辦案組辦理案件。

 

  ()厘清各權力主體之間的關系及責任

 

  司法改革同時還應厘清如下幾種關系,只有如此才能保持檢察權公正高效地運行:

 

首先,檢察官與檢察長、檢察委員會的關系。檢察委員會主要審議涉及國家外交、安全和社會穩定的重大復雜案件和法律適用問題;檢察長依照法律和有關規定履行決定檢察人員的回避、決定職務犯罪案件的立案、不立案、撤銷案件、采取強制措施,決定采取技術偵查措施以及扣押、凍結財產等重要偵查措施、決定重大案件的批準或不批準逮捕、決定不起訴、決定是否提出抗訴等職責,案件事實、證據由檢察官依法獨立審查認定。屬于檢察長或檢察委員會決定的事項,檢察長或檢察委員會對案件法律適用和政策把握負責,檢察官對案件事實和證據及所提出的處理意見負責。屬于檢察官職權范圍內決定的事項,檢察委員會或檢察長有異議的,應區別情況對待,如果檢察官認為案件事實清楚、證據確實充分,但檢察委員會或檢察長認為證據不足,可以改變檢察官決定;如果檢察官認為案件事實不清、證據不足,而檢察委員會或檢察長持不同意見,則不能直接改變檢察官決定。

 

確有必要時可以采取更換檢察官或由檢察長親自辦理案件。檢察長改變檢察官決定的,對改變的部分承擔責任,檢察官對改變的部分及由此產生的法律后果不承擔責任。檢察委員會決定的案件,應當追究司法責任的,根據檢察委員會委員發表意見時的過錯大小,確定委員應當承擔的責任。檢察官匯報案件時,故意隱瞞主要證據或重要情節,或故意提供虛假情況,導致檢察委員會作出錯誤決定的,由檢察官承擔責任;檢察委員會委員根據錯誤決定形成的具體原因和主觀過錯情況承擔部分責任或不承擔責任。

 

  其次,檢察官與部門負責人的關系。檢察權內部運行機制改革最重要和核心的內容,就是妥善處理檢察官與部門負責人的關系,這是強化辦案活動司法屬性,弱化權力運轉行政色彩的關鍵。在檢察官辦案責任制下,刑事檢察業務部門負責人沒有案件審核權,職務犯罪偵查部門負責人原則上保留案件審核權。業務部門負責人除作為檢察官承辦案件外,僅行使部門行政事務管理權,組織研究涉及本部門業務的法律政策問題。對于案件分配,應由案件管理部門建立隨機分案為主、指定分案為輔的案件承辦確定機制,部門負責人不負責分配案件,重大、復雜、疑難案件可以由檢察長指定檢察官辦案組或獨任檢察官承辦。

 

  第三,主任檢察官與辦案組成員的關系。在檢察官辦案組中,主任檢察官是辦案組負責人,指揮、協調辦案組工作,在職權范圍內,對辦案事項作出處理決定或提出處理意見。主任檢察官不同意組內其他檢察官對辦案事項的處理意見時,可以提出改變的意見,但必須親自審閱有關材料,核實主要證據,并以書面形式作出,歸入案件卷宗。檢察官辦案組承辦的案件,由主任檢察官和其他檢察官共同承擔責任。主任檢察官對職權范圍內決定的事項承擔責任,其他檢察官對自己的行為承擔責任。

 

  最后,檢察官之間的關系。無論是同部門還是不同部門的檢察官,他們之間都是橫向平等平行的辦案主體。在具體業務工作中,是相互獨立又互相支持的關系,立足本組業務工作實際和辦案情況,開展案件研討、程序配合、協作辦案等工作。

 

  ()健全檢察管理監督機制

 

  充分利用和依托統一業務應用系統,實現辦案信息網上錄入、辦案流程網上管理,對案件分流、受理、立案、批捕、起訴等關鍵節點進行動態監督。

 

  1.日常審查

 

  檢察業務管理辦公室應當定期就各部門辦案情況進行抽查,就發現的問題及時反饋給部門負責人;實行日常案件考核體系,對案件質量考核中出現的C類案件,相關部門應當逐件向檢察業務管理辦公室提交書面報告。

 

  2.專項審查

 

  對于初查后決定不立案引發群眾信訪或者媒體、輿論關注的職務犯罪案件;人民監督員提出不同意見,或者在檢察機關內部存在重大意見分歧的職務犯罪案件:捕后變更強制措施的職務犯罪案件、捕后撤銷案件、不起訴或者撤回起訴的普通刑事案件;偵查機關對不捕或不訴提出復議、復核的案件;人民法院作出無罪判決或判決刑期與量刑建議相差較大案件;當事人申訴、上訪超過一年,經備案審查、復查、復核后改變原處理決定的刑事案件及民事案件,或者決定給予國家賠償的刑事案件;社會普遍關注,或者人民群眾反映強烈的刑事案件、民事案件;上級要求重點監督的刑事案件、民事案件,檢察官應當定期提交分析報告,檢察業務管理辦公室可以就辦案中出現的問題,根據院領導和檢察委員會的要求,開展案件質量專項審查。

 

  3.全程監管

 

  對于督辦案件、在本地區有重大影響的案件以及其他疑難復雜的案件,檢察業務管理辦公室有權就程序和實體進行全程監管。

 

  4.違紀監管

 

  紀檢監察部門負責對檢察官違紀違法情況進行監督,有權對檢察官涉嫌違紀違法的案件進行個案督查并向檢察長報告:對檢察官執法辦案過程中存在的冷硬橫推、消極懈怠等辦案作風不當現象,可以進行誡勉談話;對檢察官及其辦案組成員辦案中涉嫌違紀違法行為展開調查,對嚴重違紀違法行為立案查處。

 

  結語

 

  對于檢察權內部運行機制改革,因為始終存在著權能對立統一的一面,所以固守符合某項權能的單一制度性設計思路都可能影響相異權能的運作行使,這就為改革實踐提出了更高要求。同時,合理配置檢察官員額、設置選拔選任條件、規范考核管理及責任追究程序、完善對檢察官的執業保障機制,都是保證檢察內部運行機制和責任體系科學合理的重要配套制度,為此應始終保持一種開放性的思考和認識進行職權配置和制度設計。

 

  作者:宋英輝 林琳 來源:北京聯合大學學報(人文社會科學版) 20161

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