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農村土地三權分離法律思考

發布時間:2015-12-03 17:28

  權能分割是實現權利效用的行使方式,在現代民法中有權利化的趨勢。我國農地產權改革遵循從土地所有權分離出承包經營權,再從承包經營權分離出經營權的權利分離路徑。現行立法和政策為土地承包經營權設定了過多非財產性權能,可將其中的承包土地請求權、續包權等權能歸入成員權。

  土地所有權、承包權、經營權三權分離是十八大以來新一輪土地改革的核心,不僅為各界學者和專家所力推,而且得到黨的最高文件確定,并以專門意見的形式加以推動。加之之前地方實踐經驗的總結和規范化,對三權分離的產權結構及法權梳理歸納成為土地承包經營權及其流轉推進的重點和難點。承包經營權的再分離因土地在三農中的價值、地位和功能加大了分離難度,農地權利的改革是系統工程,牽一發而動全身,法學領域應借此改革形成相對清晰的農村土地財產權體系、理順農民與集體經濟組織的關系,形成較完善的成員權制度,為下一步的修法作出理論準備和技術設計。

  基于權能分割的農地產權改革路徑

  農地所有權分割出農戶承包經營權:從債權到物權。實踐層面。家庭承包經營制度在全國的確立拉開了農村土地改革的序幕,這種由農戶與集體簽訂契約從公有公營的集體體制中分割出農地部分經營權的創舉,是權能分割的星星之火。但分割伊始所有權主體權能相當大,體現為發包權機動地預留權;生產經營計劃權;統一經營權;收益分配權等。

  自1984年開始,農地權能開始在農地所有權與承包經營權之間進行新的分割,農地的各項權能不斷由集體分割讓渡給農戶。如在占有權方面體現為權能的強化、期限的延長以及落戶城鎮農民的承包地保留方面。強調集體經濟組織不得隨意強制收回和調整農戶承包地,限制集體預留機動地比例、對“兩田制”和“反租倒包”一度禁止,《物權法》作出承包期內不得調整承包地、不得收回承包地的規定。同時對于承包期限一再延長至目前的長久不變。十八大《決定》、2014及2015年中央一號文件均重申承包期限長久不變。落戶城鎮農民的承包地保留方面,首次表述在《農村土地承包法》,戶籍類別限制在小城鎮;后國務院戶籍制度改革文件擴大到任何城鎮類型落戶;“帶地入城”的提出更增強了承包經營權的產權占有強度。在使用權方面,集體不再直接進行農地經營,承包戶獲得的農地收益權一再擴大,2006年全面取消農業稅的政策及各項種地補貼、農機補貼的發放,擴大了農地收益權。流轉方式的創新則體現處分權權能,從轉包、互換、出租、轉讓、入股到允許抵押,強度從債權性處分到物權性處分再到融資性處分,至提出再分離經營權這一權利再生設計,體現著土地承包經營權高度分化的權利實現。理論層面,對他人所有土地的利用有物權性和債權性之分,分別為用益物權和借用權或租賃權。②將債權性的權利塑造為物權可強化產權強度。而土地的所有權人有可能為他人的利益,從其土地完全所有權的“分離”出一部分權能,并使土地利用人以物權性權利的方式得以行使。事實上我國土地承包經營權物權化過程就是這一理論的運用,其再分離仍可遵循這一理論路徑。

  從土地承包經營權分割出土地經營權:用益權能的再次物權化。在30多年土地權能的不斷分割中,土地承包權利從意思債權發展到法定物權。尤其是土地承包經營權的抵押融資困境催生了新的權利實現方式④,預示土地承包經營權有進一步分割的必要。同時土地承包經營權財產屬性不充分成為入股等流轉瓶頸,制約農地改革向縱深推進。加之農民非農就業的提高和農業生產兼業化的加劇,出現棄耕撂荒,人地關系出現松動;而且隨著農村社保逐步建立,土地承載的就業、保障功能減退,為農地土地權利的再次分割提供了契機。

  農地權利從債權到物權的演變。事實上農地三權分離自提出之日起就有爭議,成為《決定》的內容后爭議趨于激烈。代表意見有:根本否定論,認為三權分離無法在法律上表述⑤;債權論。分離出來的土地經營權實則為承包地的租賃權,是債權性質;違背一物一權論。在存在物權和債權區分的情況下,在同一物上設置相近的用益物權是人為地將法律關系復雜化,這種安排是立法技術的倒退。

  筆者認為應從土地承包經營權自身權利屬性的演變來尋找農地權利演進的邏輯。農村土地承包法制定之時,土地承包經營權的物權性質尚未最終確立,導致土地承包經營權作為債權在使用和流轉上存在諸多問題。首先,易受到農村集體土地所有權侵犯。其次,難以形成農業經營的穩定預期。承租人基于租賃關系不穩定風險的考慮,往往追求短期效益,甚至進行破壞性、掠奪性經營,更不會對獲租農地進行長期投資以促進其生產力。再次,債權模式下的農地流轉缺乏公示公信制度。農地幾經流轉后,由于權利主體難以有效確定,法律關系過于復雜,極易導致糾紛的產生。

  土地經營權的物權塑造:用益權能的物權化。隨著社會經濟的發展,權利分割越來越深化,就不動產用益物權而言,權能分割的層次性增強,并存在另一維度的分割—“權利上的權利”。以權利作為用益物權客體的立法可追溯到羅馬法,經歷了從消費物到權利的過程。瑞士民法則通過把土地權利擴張解釋為土地以實現用益物權的物權保護。這意味著土地上設定的用益物權理論上可以成為另一新的用前物權的客體。現代民法從側重物的所有轉向物的利用,對于土地這種財產的利用更是層層分割,土地承包經營權這種土地的核心用益物權在農地利用效率不斷提高的形勢下也不例外,將土地承包經營權的部分收益權能分割出,完全可以實現不與原用益物權相沖突,同時也使分割出收益權能用益物權化的新權利類型。

  三權分離的功能目標

  現土地所有權、承包權、經營權三權分離遵循強化農戶對土地的權利保護的路線和放活經營發揮土地這個物的財產價值和資產價值的主線,那么三權分離的功能目標就可表述為:土地所有權承載所有制功能,是公有制中集體所有制的體現,事關國體政體和穩定大局,不可動搖;土地承包經營權體現農民與農村集體關于土地經營的重大關系,以虛化集體所有權的方式賦予農戶經營土地的用益物權,承載著公平解決溫飽問題的社會保障功能,同時農戶對土地享有財產價值的物權屬性日益顯現;農民分化、農業生產兼業化及人地關系松動的新時期,分離出土地經營權,遵行進一步物權化并強化用益物權實現方式的權利思維,將使土地的占有、使用和收益等用益權能真正財產化和資本化,尤其是要解決抵押融資和入股問題,以解決現代農業發展的資金短缺,目標在于發掘土地的發展功能,滿足新型農業經營主體對土地經營的入股需求以及集體資產股份制改造等要求。

  簡言之,土地所有權體現所有制的實現目標和發展壯大集體經濟,提高集體經濟組織成員整體福利的功能;分離后的土地承包經營權,作為聯系農戶與集體的法權設計,仍是一項獨立的用益物權具有相應的權能,并且負擔著起點公平的成員生存保障功能和穩定發展集體經濟組織功能;土地經營權的功能目標應是完全不受身份限制和處分限制的全流通用益物權的財產和資本價值。

  土地承包經營權的分離與成員權的建構

  成員權是與團體對應存在的概念。農民成員權是戶籍制度、地權均分制、土地生存保障以及保持農村集體經濟組織穩定等因素共同作用的結果。成員權屬于民事權利,本質上是綜合性財產權,內容由自益權與共益權組成,也可分為實體性權利和程序性權利。農村集體經濟組織成員權的身份性只是取得方式的特殊之處,除此之外,成員權也可以通過簽訂合同或加入社團的法律行為取得。成為一個私法團體的成員主要是以享有私法上的財產權利為目的。就農村集體所有制下的土地產權實現而言,農戶基于身份和簽訂承包合同的雙重原因取得財產性質的土地承包經營權,其內容以占有、支配和使用承包地進行收益為目的,其上的使用權能具備可轉讓性,具備在其用益權能上設定新的用益物權的條件,在物權法修改完成的前提下,土地經營權析出,承包權契合成員權的法制構造,可歸入成員權,以體現土地承包經營權與其基本權利—土地所有權的結構關聯。這樣一來,分離后的承包經營權剩余的其它財產性權能如轉讓或出租土地經營權、土地使用的監督權、經營權人重大違約或違反法律強制性規定時收回經營權終止合同權利等符合一般用益物權的法權構造,這樣的分離邏輯符合《決定》關于“所有權、承包權、經營權”三權分離的政治目標和功能定位,也符合財產權利權能分離所遵循的“(集體)土地所有權—(成員)土地承包經營權—(土地經營者)土地經營權”的物權分離路徑,能夠在法權構造上自洽,同時在立法技術和修法成本上具有優勢,只需在《物權法》中增加土地經營權的用益物權類型,同時完善與農村土地權利有關的成員權保護體系。這樣能較好地實現《決定》設定的多重改革目標,土地經營權析出增加了農戶土地承包經營權的權利強度,為農戶獲得來自土地的財產性權利提供了途徑;同時土地經營權人的物權保護為規模農業和設施農業等現代農業提供了產權效益,有助于農業現代化程度的提高。對成員權的構建是集體經濟有效實現的權利基礎,為進一步理清“農村集體”、“農村集體經濟組織”等概念提供前提,為集體經濟的發展壯大提供產權績效,可以最大程度地釋放這一輪土地改革的制度能量,并對農民、農業和農村事業形成制度和法律保障。

  (作者單位:長治學院法律與經濟學系;本文系山西省高校人文基金項目“晉東南創意農業推進路徑研究”成果,項目編號:2014247)
 

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