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黨內法規的法律與政策

發布時間:2015-12-03 16:04

  黨內法規既有法律的一些特征,又有政策的一些特征,是具有法律與政策二重屬性的規范性文件。基于它的法律特征,在廣義的“法”與其它社會現象的對立中,黨內法規可以納入“法”的范疇,是事實上的行為規范,在某些重要領域發揮著骨干作用;基于它的政策特征,在國家法與黨的政策的對立中,黨內法規應當屬于政策的范疇,反映新鮮經驗且須具有較高的前瞻性。表現出法政二重屬性的黨內法規,不是法律文件和政策文件的交集;不是由政策向法律過渡的中間產品;不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統。法政二重屬性要求黨內法規的管轄范圍、制定程序、結構形式和適用方法都區別于國家法。

  2013年5月27日,中共中央發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》,黨的制度建設進入一個更加規范的新階段。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條第一款規定:“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”此后,《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》發布。根據該“決定”,1978年以來制定的黨內法規和規范性文件,有300件被廢止和宣布失效,467件繼續有效,其中42件將做出修改。2013年11月28日,《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017)》全文發布。隨著一大批中央黨內法規在未來五年陸續制定,黨內法規制度體系框架即將形成。

  一些法學研究者注意到黨內法規在法學理論上的意義。周葉中認為,黨內法規建設有利于推進黨的依法執政和加快建設社會主義法治國家。①姜明安借鑒了羅豪才和宋功德的“軟法”學說,提出黨內法規是類似于社會法、國際法的軟法,已經具有“特殊法律性質。”②當然,也有些法學研究者對“黨內法規”的概念和作用都存在疑惑,可能或多或少地擔心,突出黨內法規會影響中國特色社會主義法律體系的健康發展。正如羅豪才和周強所說:“黨內法規在法治國家建設中的定位問題,黨內法規與國家法文件的關系問題等,這些問題并沒有現成答案,在這種情形下建設法治國家,在世界上也沒有什么先例可循。”③在建設法治中國的歷史背景下,學界對黨內法規現象的研究剛剛開始。

  黨內法規既有法律的一些特征,又有政策的一些特征,是具有法政二重屬性的規范性文件。①基于它的法律特征,在廣義的“法”與其它社會現象的對立中,黨內法規可以納入“法”的范疇;基于它的政策特征,在國家法與黨的政策的對立中,黨內法規應當屬于政策的范疇。表現出法政二重屬性的黨內法規,不是法律文件和政策文件的交集;不是由政策向法律過渡的中間產品;不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統。黨內法規的法政二重屬性歸根結底源于我國的政治現實,是黨的領導權威賦予了黨內法規以某些類似于國家法的特征,同時也使黨的執政功能保留了其政策特征。在這一背景下,尤其有必要對黨內法規與國家法作出區分,避免誤解,恰當發揮其在國家治理體系中的作用。本文總體上是一個描述性研究,旨在歸納黨內法規現象的事實,并在此基礎上加以概念化。文中必須作出的規范性判斷則采用了黨內法規和我國國家法的內在標準,以盡量回避那種囿于價值立場的無謂爭執。

  一、黨內法規的法律和政策特征

  ( 一) 黨內法規是事實上的行為規范

  我國憲法“總綱”第一條即規定:“中華人民共和國是工人階級領導的,以工農聯盟為基礎的,人民民主專政的社會主義國家。”眾所周知,中國共產黨在國家中的地位既不同于自由主義民主政治中的選舉型政黨,也不同于我國的各參政黨。我國近代以來人民民主革命和社會主義建設的歷史奠定了中國共產黨的長期執政地位。我國憲法序言對此有所闡述,這也是我國社會主義民主政治的實際情況。黨的長期執政地位決定了黨的政策對國家和社會的影響是長遠的。人們對黨的政策,特別其中效力穩定、形式規范的黨內法規可以形成像對國家法一樣的預期,可以根據黨的政策作出符合自己利益的合理行為。這種現象可以類比人民法院的司法解釋和指導案例。我國最高人民法院根據立法機關的授權,可以發布約束地方各級人民法院的司法解釋,也可以發布下級法院需要參照執行的指導案例。司法解釋并非國家制定法,只是裁判規則,并非行為規則。②指導案例只具有參照效力,不直接規定人們的行為模式,③但人們對待司法解釋和指導案例,還是像對待國家制定法一樣,這恰恰因為穩定的規則可以幫助人們對自己行為的后果形成預期,據以采取行動。黨內法規也具有上述特征。

  ( 二) 黨內法規在某些領域的骨干作用

  黨內法規在某些重要領域發揮著骨干作用。這里特別突出的是黨內法規中的干部制度。這類黨內法規決定了國家對各機關工作人員的安排,比如《黨政領導干部選拔任用工作條例》就規定了選拔干部的基本程序和主要方式。在其他國家,類似的安排(王位繼承制度、選舉制度和公務員制度)是最為重要的法律,當然必須用明確、具體、穩定的規則形式固定下來,不能像一般政策表述那樣比較原則、概括且經常變動。有些法學研究者可能從比較形式主義和教條主義的角度出發,對此存有疑慮。④其實,許多社會組織都擁有迫使他人服從的強制力量,這就是權力的本質。在市場經濟中,跨國企業可以使用不亞于國家的經濟權力,也遭到廣泛批判。關鍵在于,無論是黨的政治權力還是企業的經濟權力,都是為國家法所承認,也都在國家法框架下行使。

  另一個值得關注的方面是黨內法規對中國人民解放軍政治工作的規定。中共中央、中央軍委批準的《中國人民解放軍政治工作條例》第四條規定:“中國人民解放軍必須置于中國共產黨的絕對領導之下,其最高領導權和指揮權屬于中國共產黨中央委員會和中央軍事委員會。”第九條則規定中國人民解放軍設立總政治部,各單位分設政治干部和政治機關從事政治工作。而中國人民解放軍政治工作包括該“條例”第十四條第一款第(八)項所規定的“軍事審判、檢察和司法行政工作”。中國人民解放軍的政治機關依法代表國家在軍隊中行使審判權、檢察權、組織開展司法行政工作,保證憲法和法律在軍隊的實施。

  這里比較重要的問題是,軍事審判權是來源于上述軍事指揮權還是國家審判權,從事軍事司法工作的機關本質上是軍內政治機關的組成部分還是國家審判機關的組成部分。①關于第二點,研究者的分歧比較小。我國憲法和人民法院組織法對軍事法院在人民法院系統中的地位規定得比較明確,但軍事法院同時必須接受軍內政治機關的領導。軍內政治機關對軍事法院的領導不同于人民法院黨組對人民法院的政治領導,依照黨內法規的規定應當體現“絕對領導”的特征。關于第一點,研究者的分歧比較大。觀察軍事法院的歷史、現實和國際通行作法,軍事審判歸根結底是服務于軍事指揮和軍事斗爭的。我國軍事法院除人民解放軍軍事法院院長由權力機關任命外,以下各級審判人員都由軍事政治機關在具有軍籍的人員中任命,不同于地方人民法院。我國軍事法院也堅持屬人管轄的原則,審理軍內案件。②從這個意義上說,軍事審判權應當源于軍事指揮權。③但另一種觀點確實也很容易找到憲法和法律上的依據。④無論如何,包括軍事政治工作內在的軍事工作,顯然是一個十分重要的領域。國家法在這個領域有規定,但相關黨內法規始終承擔相當重要的責任。

  二、對黨內法規法政二重屬性的可能誤解

  ( 一) 黨內法規不是法律文件與政策文件的交集

  經過說明,人們一般不難理解黨內法規既具有法律特征,又具有政策特征。但這里特別要注意的是,基于它的法律特征,在廣義的“法”與其它社會現象的對立中,黨內法規可以納入“法”的范疇;基于它的政策特征,在國家法與黨的政策的對立中,黨內法規應當屬于政策的范疇。換句話說,如果有兩個集合,一個是“法”,另一個是“其它社會現象”,那么黨內法規可以全部放入第一個集合“法”之中。如果有兩個集合,一個是“政策”,另一個是“國家法”,那么黨內法規應當全部放入第一個集合“政策”之中。不存在以下這種情況:存在兩個集合,一個是“政策”,一個是“法律”,兩個集合之間有交集,黨內法規存在于那個所謂的“交集”之中。

  上述這種情況是對黨內法規最可能出現的誤解之一,也特別危險。現實中存在著大量由黨委和政府聯合發布的規范性文件,許多屬于《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條所規定的黨內法規。如果堅持錯誤的看法,以為這類俗稱中的“紅頭文件”既是黨的政策又是國家法(主要指聯合發文機構的行政規章),同時符合政策方針和法律規定,同時具備政治效果和法律效力,同時得到黨和政府的背書,那么人們會錯誤地認為這些“紅頭文件”對第三人也發揮效力。《行政訴訟法》修訂以前,這類“紅頭文件”在絕大多數情況下無法作為訴訟依據,也不接受司法復核。這就等于黨委把本應在正式法律備案程序、司法程序和法律監督程序中接受反復檢驗的一部分規范性文件偷運出來,自行豁免了。①必須強調,如果規范性文件由黨委和政府聯合發布,那么這類文件只能屬于狹義的“政策”范疇。這類文件的出臺不符合《中華人民共和國立法法》所規定的法律法規制定程序,不具法律效力,更不能違反、對抗國家法的相關規定,哪怕與之沖突的法律法規是由比發布機關級別低的國家機關所制定的。這種正確看法不會影響黨內法規的效果,畢竟,其它沒有政府參與發布的黨內法規和規范性文件還是一樣會對社會產生引導作用。這類聯合發文的黨內法規效力當然存在,在政府系統內則應當作為內部“行政規則”被遵照執行。

  ( 二) 黨內法規不是由政策向法律過渡的中間產品

  把黨內法規當作由政策向法律過渡的中間產品,這是第二個對黨內法規二重屬性的可能誤解。本文在以上部分曾經提到,黨領導國家立法工作,黨的政策向國家法的過渡是順利、完整的。這難免使人誤解,所有黨內法規最終都會體現、轉化為國家法。本文也提到,黨的政策反映新鮮經驗且具有較高的前瞻性。那么人們也會假設,在我國經濟高速發展、社會持續進步的大背景下,也許可以用黨內法規對某些規定先行先試,成熟后再通過立法機關正式將其法律化。這樣的設想和作法似乎有一定道理。但是特別需要注意的是,把黨內法規視為政策與法律的中間產品,意味著認同國家法才是法的理想模型、標準形式的主張,意味著不是以類型學而是以進化論的方法把握黨內法規的二重屬性,意味著把黨內法規的發展階段捆綁在經濟社會的發展階段上。雖然類型學和進化論的方法論上有交集,進化論的成立很大程度上是得到了類型學的支撐,但類型學更多是對共時性現象的描述,進化論則是對歷時性現象的描述。進化論認為社會現象都有趨向進步的運動變化,而類型學對此不抱偏見。黨內法規在發展過程中,其政策特征和法律特征不是增加或者減少的變化,對比黨內法規的特征和國家法的特征,歸根到底是你有我無的區別。類型學比進化論更適合描述黨內法規的二重屬性。

  ( 三) 黨內法規不是片面追求形式邏輯結構的封閉自洽系統

  因為類似于中國特色社會主義法律體系,黨內法規也構成了一大規則體系,所以黨內法規研究者,特別是那些接受過現代法學訓練的人,不時會對黨內法規體系的內在邏輯結構感到困惑。他們以為,有必要加強黨內法規體系在結構上的形式化,類似于中國特色社會主義法律體系,也形成一個以黨章為最高規范的金字塔結構。這是可以理解的。追求一個(想象中的)最高規范為頂點的金字塔結構,是現代實證主義法學的根本理想,也符合現代國家以成文憲法統領諸法、以邏輯結構排除漏洞的一般立法規律。問題在于,盡管《中國共產黨黨內法規制定條例》第四條對黨內法規的類型進行了劃分,也根據重要性對各種類型進行了區別,但正如葉篤初所說:“這個架構格局是按黨規序列層位來排列的,并非依照各項法規的屬性、適用對象,或實體性、程序性,或授權及義務責任排列的,這里有個科學分類問題,留待我們以后解決”。在中國社會主義法律體系中,法律、行政法規、地方性法規、規章等有嚴格效力等級和邏輯結構,黨內法規中的準則、條例、規定的關系則并不明確,也沒有形成以準則統領條例,以條例統領規定的邏輯結構。此外,在中國特色社會主義法律體系中,國務院各組成部門都可以制定部門規章,各管某一方面,它們對于法律規章的需要和運用是大體平衡的。但是黨內法規中,制度建設、組織建設和作風建設方面的法規特別多,占據了絕大部分。黨的建設的其它方面較少制定黨內法規,特別是思想建設、宣傳工作等也不太適宜使用條文式、規范化的表述予以規定。至于照搬照抄國家法的法律部門體系將黨內法規分類為“黨內民法”、“黨內刑法”和“黨內訴訟法”等是否科學,還有待思考研究。

  屠 凱

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